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公立医院改革投石问路 医管局模式欲试水管办分开
来源:未知 发布时间:2009-12-24 17:24
公立医院改革指导意见的文件日前已经递交国务院待批复,离正式出台已为时不远。这是卫生部医疗服务监管司医院运行监管处处长钟东波在第四届“健康与发展中山论坛”上透露的。
 
   “根据公立医院改革指导意见,将在全国东部中部和西部地区选取12个地级市100家公立医院进行改革试点,各地申报了40个城市,哪些将成为试点城市也会在国务院批复之后得到明确。”钟东波在论坛上如是说。
 
  公立医院改革向来被看作新医改缓解“看病难,看病贵”最关键节点。其余配套文件大部分已一一亮相,但临近年末这一环节依然未见踪影。不过,各地对于公立医院改革已早有先行探索,譬如北京成都等地推出了“医管局”模式。
 
  灵感来自香港
 
  钟东波在论坛上指出,公立医院改革有九项主要任务,其中核心的一项是改革公立医院管理体制,探索政事分开、管办分开。
 
   “合理划分中央地方举办公立医院职责;推进政府卫生和其他政府部门、国有企事业单位附属医院归口管理;明确部门职责加强部门协调探索政事分开、管办分开的有效形式建立统一、权威、高效的公立医院管理体制。”钟东波说。
 
  《医药经济报》记者在论坛上获悉今后在改革公立医院的治理机制上政府作为办医主体的地位亦将得到明确,合理界定公立医院所有者和管理者的责权;探索建立公立医院法人治理结构。
 
  值得关注的是,为探索公立医院实现管办分开,北京、成都等地近日明确表示,将在当地卫生局或国有资产管理委员会下成立“医院管理局”下称“医管局”)。成立医管局后,卫生行政部门负责“管”,即履行全行业监管职能,“办”则由医管局来负责,即履行出资人的角色。管办分开以后,卫生部门、医管局、公立医院的权力将重新划分,权责进一步明晰。
 
  据了解,医管局模式最早来自香港。香港公立医院资源庞大,市场份额占整个医疗服务市场的95%以上。1990年12月,香港医管局作为一个独立机构正式成立,接管38家公立医院和医疗机构。同时,香港食物及卫生局负责制定香港的医疗政策,并监督医管局。
 
  SFDA南方医药经济研究所政策研究室认为,目前国家对于公立医院的产权归属和管理授权一直没有明确,在管理上也往往不以产权归属和资产管理为核心,而多以行政隶属甚至政府职能部门代为管理。“医管局的思路与公立医院改革的思路是契合的。同时,这也为将来政府对医疗行业的分类管理打下了基础。”
 
  记者了解到,在医管局机构归属的问题上,将形成两种模式:北京市拟建立的医管局将设在卫生局内,级别低于卫生局半格,与无锡医院管理中心类似;而在11月10日率先宣布将组建医管局的成都市,其医管局则拟设在地方国资委旗下,作为一个独立的事业单位与国资委一起办公,与上海申康医院发展中心类似。
 
  症结还是政府投入
 
  记者在采访中得知,有专家对卫生行政部门在公立医院管理上既是主办者也是监管者的角色表示了担忧。但是,公立医院产权虽然归国家所有,其财政拨款的来源却是多渠道的,而且公立医院的运行机制是以自负盈亏为主,财政补偿也只是很小的一部分。如果将医管局设在卫生局下,则意味着卫生局权力的重新调整甚至有所扩大,仍然没有真正实现管办分开。
 
  而如果将医管局归置于国资委,“医疗国资化”这一模式则意味着国有医疗资产收归国资委系统,其好处在于有利于推行公立医院改制与资本运作,形成“多元化办医”格局,上海仁济西院的股份制改革和引入外资正是上海申康医院发展中心批准的。但是,这一模式亦让卫生系统持有异议,认为政府把公立医院当成国有企业来对待,难免会向公立医院要效益,实现国有资产的保值增值,这亦与公立医院的公益性有所违背。
 
  实际上,医管局不论设在哪个机构内部,只要能真正履行出资人角色解决医院收入来源问题,“以药养医”的体制就有望迎刃而解。华西医院院长石应康在接受本报记者采访时指出,目前公立医院的运行机制是以“超低的医疗服务价格+以药养医”,政府不管通过哪种方式设立医管局实现“管办分开”,前提都必须是政府资源投入的增加,真正解决公立医院“谁出资”的问题,才能推动公立医院改革和促进医疗资源优化配置往良性发展,否则还是“无米之炊”。
 
  取消药品加成应以补贴到位为基础
 
  在公立医院的补偿机制上,政府希望通过取消药品加成来扭转“以药养医”局面,因此,逐步取消药品加成是大趋势;而公立医院取消药品加成后其收入来源主要通过提高医疗服务价格和完善公立医院财政补助政策来实现。
 
  但在这两个收入渠道中,医疗价格提高的部分将由医保基金来支付,财政补助部分如何补贴补贴多少并未明朗。
 
  有三甲医院人士指出,财政补助到位是取消药品加成的前提,不然取消药品加成后医院运营将难以为继,难保会变相地开不属于政府定价范围内的药品,从而增加看病负担。
 
  实际上,我国的药品支出费用占到整个医疗支出费用的一半,药品收入亦占了公立医院收入来源的五成以上,如果公立医院取消药品加成,未来三年中央和地方财政的8500亿投入中三分之一用于补供方的部分亦远不够弥补。在此情况下,政府则极有可能放开一部分财政承受范围之外的公立医院,推行改制和鼓励社会资本进入,形成“多元化办医”格局。
 
  需要注意的是,在政府补贴不到位的情况下,如果强行推行取消药品加成,必将对医院用药结构产生巨大影响,同时也会直接引起政府定价范围内处方药销售金额增幅的下滑,这对国内以生产大普药为主的医药企业来说是不利的。
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